依次参见[日]盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第117页。
[21]Vgl. Christian Calliess, Feinstaub im Rechtsschutz deutsche Verwaltungsgerichte-Europarechtliche Vorgaben für die Klagebefugnis vor deutschen Gerichten und ihre dogmatische Verarbeitung, NVwZ 1(2006), S.4ff. [22]前注[2]，哈特穆特·鲍尔文，第100页。但作为一项域外理论，其在被纳入到我国行政审判后，所引发的争议又不仅限于此。
保护规范理论的解释方法也从此前主要探求立法者意图的主观方法，转为规范的私益保护性要从整体的规范构造以及制度性的框架条件下获得[13]的客观方法。成协中：《保护规范理论适用批判论》，载《中外法学》2020年第1期。而在一般法优先成为通说之前，在德国的诸多司法判决中，也的确出现过直接诉诸基本权利规定确定第三人权利的先例。[26]此外，对于因强调规范的私益保护性，而可能导致的权利保护限缩问题，保护规范理论一直尝试通过对解释规则的调试来予以克服。这一理论能够被行政审判所青睐，除了其将个人权利的证立与界限问题，回溯至行政实体法的解释作业，因此应和了司法依法裁判的基本活动方式外[56]，还主要基于如下两点：其一，复杂行政下权利边界的消弭和利害关系人的判定难题。
据此，传统保护规范理论中的私益保护性为范围更宽泛的特定保护目标（Schutzziel）所替代，而个人是否落入此项目标的保护范围，也只需系争规范具有相应的法律权能提示（Rechtsmachtzuweisung）即可。在邻人诉讼中，规范私益保护性的问题又具体凝结为：事实构成要件的具体化须达到何种程度，才会将第三人利益划入应予考虑的邻人（Nachbarschaft）的范围。在上位法授权范围内，地方获得协同治理的正当性和一定的自主执行权。
此外，国务院通过文件的形式，明确要求对行政规范性文件进行事先的合法性审核。（二）地方自主规范：权力合宪性 区域协同治理的主体是相关地方。因此，行为法宜采取类型化的一般规定与个别行为单独规定以及兜底规定相结合的方式。在实践中，由于法律机制欠缺，因此尚未有成文法对行为规范作出规定。
（六）形式规则 在外观上，区域协同治理应当符合一定的形式要求。如果跨域事务仅涉及省内的市县乡等层级，那么显然无须中央介入。
不过，宪法和法律未规定跨域合作条款，不等于地方开展协同活动必然违宪。有学者认为，可以通过诉讼方式促使协同方履行义务。如果不属于纯粹的地方性事务或者完全属于中央事务，那么必须由中央供给规则和组织实施。[35]具体来说，协同组织的成立须满足4个方面的要求：一是合法性。
辅助性原则尊重地方处理相关事务时的优先权，地方拥有作出有利于本地的决定的全部职权，只有当地方确实无法自行处理时，中央才能有限介入。（三）监督规则 有权必有责，用权受监督。[35]陈爱娥：《行政任务取向的行政组织法——重新建构行政组织法的考量观点》，台湾地区《月旦法学教室》2013年第5期。组织法所要解决的问题是，应否成立专门性的协同组织，以及如果成立应采用何种组织形式。
从现实意义上说，中央或上级的大量决策必须靠地方贯彻执行，而这必然带有相当程度的组织和形式裁量空间，各种先行先试的地方试验都表明了这一点。在成文宪法语境下，任何不具有宪法依据的活动都会受到否定性的评价。
例如，对于京津冀协同治理活动，可以考虑在独立于京津冀三地的全国最高法院设立专门负责保障全国人大相关立法得以实施的法庭，或者京津冀三地协商设立三方共同信任的仲裁庭，专门负责审理围绕三地合作协议发生的诉讼。就地域管辖权而言，协同对象应位于当地行政区域范围之内，或至少部分位于该区域内。
作为国家权力的具体运行，协同治理行为应当在本地方及相关地方获得民主的审议和监督，由国家权力机关事先批准或通过备案等方式予以审查。合宪既包含合乎宪法的文本规定，也包含合乎宪法的内在价值。[30]陈剩勇、马斌：《区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择》，《政治学研究》2014年第1期。诸如一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展以及乡村振兴、共同富裕示范区建设等都是区域协同治理的典型样态。在协同网络中，可能会有某个地方扮演主导者、组织者的角色。例如，协同各方达成分别立法的合意之后，即使其中一方嗣后自行修法，其他地方也只能以非正式方式反对，而无权禁止或撤销。
协同治理的一个重要目标是实现更加快速、有效的经济增长，这一目标不可背离社会主义市场经济的基本国策，尤其是不得形成区域或地方保护主义。另一方面，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文能够保证相关制度的可操作性，提升规范执行的效力。
其三，开展协同治理的收益应当显著超出行政区域内部治理的收益。第一，从协同治理参与方的上级角度来看，上级可以通过事前批准或事后审查的方式予以监督。
区域协同治理是超行政区域的权力行使活动，不能如纯粹地方事务一般完全交由地方自行决定。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第20条第3项的规定，对于国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，行政机关应当主动公开政府信息。
改革开放以来，地方经济自主权逐渐变大，地方自主、自利以及地方间竞争的趋向有所呈现。[6]韩大元：《中国宪法上社会主义市场经济的规范结构》，《中国法学》2019年第2期。在理论上，合宪性审查中的‘宪，既包括宪法典，即宪法文本，同时包括宪法原则、宪法精神与宪法解释，在有的国家还包括宪法惯例与批准的公约。毫无疑问，区域协同治理必须在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）确立的规范框架秩序之内进行。
这种拘束力来自公权力基于政治和法治伦理的承诺。[31]参见杨治坤：《区域治理的基本法律规制：区域合作法》，《东方法学》2019年第5期。
《立法法》进一步明确了备案审查、依职权审查、依申请审查等启动程序。合宪的区域协同治理，还须通过立法将规则具体化，形成协同治理的组织法、行为法和责任法制度。
对于不同地方政府的工作部门之间的协同活动，基于地方政府对其所属部门的领导管理职权，地方政府有权对其认为不适当的部门行为予以改变或撤销。[28]代表性的事例是京津冀地区和长三角地区人大常委会工作机构的立法协同。
[28]工作机构之间的协同活动在一定程度上避免了代议机关跨地域行使国家权力的争议，不会对人民代表大会制度产生直接的冲击。这有两种情形：一是依据上位法或国家政策专门授权而开展协同治理。[34]参见赵宏：《法律关系取代行政行为的可能与困局》，《法学家》2015年第2期。政府除了要消极依法条行为之外，也要积极依法意作为。
全国人大常委会颁布的《法规、司法解释备案审查工作办法》第36条规定：对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的，应当提出意见。[8]参见周黎安、陶婧：《官员晋升竞争与边界效应：以省区交界地带的经济发展为例》，《金融研究》2011年第3期。
注释: [1]除协同治理外，在实践和研究中还有合作治理、协作治理等表述。在行为法中还应构建协同治理的程序规则。
二是依据宪法和法律能够确定属于地方性事务的，地方可以通过不抵触宪法和法律禁止性规定的方式，为更好的治理绩效而自主协同。三、区域协同治理的规则体系 区域协同治理之所以面临宪法困境，是因为协同治理的各方关系缺乏清晰界定和成文规则。
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